《福建省人民政府關于推進林業改革發展加快生態文明先行示范區建設九條措施的通知》的解讀
一、綜述
（一）出臺的背景。為全面貫徹落實《國務院關于支持福建省深入實施生態省戰略加快生態文明先行示范區建設的若干意見》（國發〔2014〕12號）和省委實施意見（閩委發〔2014〕21號）、《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》（中發〔2015〕12號）、習近平總書記來閩考察重要講話和省委九屆第十一次、十二次、十三次全會精神，全面深化林業改革，加快生態林業民生林業發展，進一步發揮林業在我省生態文明建設中的重要作用，推進生態文明先行示范區和“機制活、產業優、百姓富、生態美”的新福建建設，2015年6月4日，省政府下發了《關于推進林業改革發展加快生態文明先行示范區建設九條措施的通知》（閩政文〔2015〕27號）。
（二）主要內容。文件分十個部分，即九條措施加組織領導：一是深化林權管理改革；二是優化林業金融服務；三是開展重點生態區位商品林贖買等改革；四是完善生態補償機制；五是科學管理使用林地、濕地；六是加大森林資源培育力度；七是加強森林災害防控；八是加快推進依法治林；九是大力發展特色林產業；最后，強調要加強組織領導、落實責任制度、完善考評機制。
（三）主要目標。實現到2015年全省森林覆蓋率達65.95%以上、森林蓄積達6.08億立方米，2020年森林覆蓋率繼續保持全國首位、森林蓄積達6.23億立方米，林業產業總產值每年增長 8%以上。
二、關于深化林權管理改革，進一步激發林業發展活力
1.繼續推進聯戶發證細分。各地要繼續堅持依法規范推進林權登記發證工作。特別是要把聯戶發證細分作為當前深化集體林權制度改革的重點加以推進。一方面，對農戶有單獨持證經營要求的，原則上應對聯戶林權證進行拆宗細分，確權到戶到地，讓林農擁有實體性的山場，進行家庭承包，自主經營。拆宗細分后，家庭承包經營的農戶要依法提出林權登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認森林、林木和林地所有權或使用權。另一方面，根據當地實際，在尊重農民意愿的前提下，也可以確權確股不確地，按份額量化到戶，通過組建合作經營組織，完善合作經營管理制度，實行聯戶經營、規模經營。對于聯戶登記發證，聯戶的所有林權權利人應當共同提出申請，縣級人民政府向申請聯戶發證的每個權利人發放其作為持證人的林權證，在“注記”欄注明各權利人的姓名、權利份額、面積等內容，切實維護農民的集體林地承包權益。
2.加強不動產統一登記后的林權管理。一是加強林權管理信息化建設。結合不動產登記職責整合要求，進一步完善全省林權管理信息系統，實現林權管理信息化。二是繼續以海峽股權交易中心等機構為依托，建立規范有序的林權流轉交易平臺和信息發布機制。積極引導各類經營業主對需要流轉的林地經營權、林木所有權、采伐權，以及需要交易的涉林產品等在海峽股權交易平臺掛牌展示和交易，鼓勵林權依法公開、公平、公正流轉，促進林業適度規模經營。三是進一步完善林權流轉服務平臺。繼續完善全省66個縣（市、區）級、157個鄉鎮級林權流轉服務平臺的功能，拓展服務功能，尚未建立林權流轉服務平臺的縣（市、區）應抓緊建立，為林權變更、林權抵押融資、林權流轉交易等提供多元化的服務平臺。
3.放活林地經營權。一是按照集體林地所有權、承包權、經營權“三權”分置的要求，鼓勵林權依法規范流轉，放活林地經營權，促進林業適度規模經營。二是堅持以農民為主體，尊重承包農戶的意愿，林地經營權是否流轉，由農戶或承包人自主決定，依法維護農戶林地承包經營權、處置權、收益權。三是切實轉變政府職能，建立健全以林權流轉公開市場為主的服務體系，增強服務意識，落實扶持政策。林權流轉過程中，除了當事人需要委托森林資源資產評估機構評估，依法收取評估費用外，應根據《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號），減免林權流轉稅費，有效減低流轉成本。林權流轉稅費具體減免辦法按照國家稅務部門規定執行。
4.鼓勵社會資本參與生態建設。一是推進生態建設主體多元化，在嚴格保護森林資源的前提下，鼓勵社會資本積極參與林業生態建設和保護。二是積極引導農民在自愿的基礎上，加快培育林業專業合作社、家庭林場、股份合作林場等林業新型經營主體，積極培育新型職業農民和專業大戶，提高林業經營的組織化程度和專業化水平，促進林業規模化、專業化、集約化經營。三是開展林業專業合作社省級示范社建設項目，對帶動力強、起示范作用的林業專業合作社給予適當資金補助，促進農民林業專業合作社的規范化、標準化、品牌化建設。每年新培育林業專業合作社200個以上、股份合作（家庭）林場100個以上。
三、關于優化林業金融服務，推動林業資源向資本轉化
1.加快推進森林資源資產評估、林業抵押擔保等平臺建設。一是加快推進森林資產評估、林業抵押擔保、林權收儲中心等平臺建設，努力形成抵押融資、資產評估、貸款擔保、資產管理、林木收儲為一體的林權收儲機制，有效化解金融風險，解決銀行放貸的后顧之憂。二是扶持福建省林木收儲中心建設，引導有條件的市、縣（區）建立林木收儲平臺，切實提高服務金融、服務林農的意識和水平。三是加大同金融部門在抵押林權資產評估、林權擔保機構、林權收儲機構協調合作力度，扶持林木收儲平臺建設，促進林權抵押貸款增量拓面，以破解農民生產發展資金的難題。
2.繼續推進森林綜合保險。2015年，全省繼續實施森林綜合保險，每畝保險金額600元，保險費率2.5‰。省級以上生態公益林以縣為單位統一參保，財政補貼90%保費，林權所有者承擔10%。商品林采取自愿參保的方式，對于投保面積在1萬畝以下（含1萬畝）的，財政補貼75%保費，林權所有者承擔25%；對于投保面積在1萬畝以上的，財政補貼60%保費，林權所有者承擔40%。林權所有者可向中國人民財產保險股份有限公司等保險公司在當地的分支機構投保。
3.金融機構要落實惠農惠林貸款政策。林業部門要加強與金融機構的聯系，協調金融機構按照人民銀行福州中心支行《關于金融支持福建省進一步加快經濟社會發展的若干意見》（福銀〔2015〕81號）的要求，深化林權抵押貸款創新，根據林業生產周期長的特點，開發設立營造林貸款品種，推廣林權抵押按揭貸款業務，增加林業中長期信貸資金投放。同時，林業部門要積極營造良好的融資環境，在林權抵押登記、林木收儲中心建設、抵押林木采伐管理等方面做好服務，引導信貸資金投入林業。
四、關于開展重點生態區位商品林贖買等改革
1.開展重點生態區位商品林贖買試點。探索通過政策性或商業性收儲重點區位商品林、置換、贖買、租賃、入股等多種形式破解林農利益與生態保護的矛盾。2015年省級選擇7個縣（市、區）開展重點生態區位商品林贖買試點，以后逐步擴大試點面。具體按照《福建省林業廳 福建省財政廳關于開展重點區位商品林贖買試點工作的通知》（閩林綜〔2015〕55號）要求進行申報。
2.多渠道籌集改革資金。贖買等改革資金以各市、縣（區）地方政府自籌為主，受益者合理負擔，多渠道籌集，森林資源補償費縣級分成資金可優先用于贖買改革，省級財政根據試點情況給予適當補助。
3.進一步優化生態公益林布局。將贖買后的重點區位商品林劃為生態公益林或作為生態公益林儲備庫，符合條件的森林區別不同情況分別納入保護區、森林公園、國有林場、國家儲備林建設范疇。
五、關于完善生態補償機制
1.提高生態公益林補償標準。2015年省級以上生態公益林補償標準每畝提高2元，即由每畝17元/年（省級以上自然保護區20元/年）提高到19元/年（省級以上自然保護區22元/年），今后結合國家調整情況及省級財力可能逐步提高。
2.加大濕地生態保護的投入。中央已將濕地保護與恢復、退耕還濕及濕地生態效益補償試點、濕地保護獎勵等納入財政補貼范圍，各地可根據《財政部 國家林業局關于印發〈中央財政林業補助資金管理辦法〉》（財農〔2014〕9號）等文件規定，向省財政廳、林業廳申報濕地保護項目。各級政府也要把濕地保護納入當地經濟社會發展計劃，加大扶持力度，增加對濕地保護的資金投入。
3.完善重點區位商品林限伐補償政策。2015年，省級財政繼續對重點“三線林”商品林擇伐作業給予 300 元/畝補助，重點“三線林”以外的用材林擇伐作業給予 100 元/畝補助,由市、縣（區）財政予以配套。在此基礎上，積極探索根據重點區位商品林森林資源特點和采伐受政策限制的情況，由各級財政對因政策限制給重點區位商品林經營者造成的損失給予一定的補償。
4.爭取將天然林納入國家天保工程補助。目前，國家林業局正在會同國家發改委、財政部等有關部門研究天然林保護政策，擬將天然林保護工程實施范圍逐步擴大到全國。省林業廳將積極做好跟蹤對接，爭取盡快將我省天然林納入國家天然林保護工程，并享受相應的補助政策。
六、關于節約集約利用資源，科學管理使用林地、濕地
1.劃定并嚴守林業生態紅線。認真落實《福建省人民政府辦公廳關于印發福建省林業生態紅線劃定工作方案的通知》（閩政辦〔2015〕88號），加快實施主體功能區戰略，劃定并嚴守由林地和森林、自然保護區、濕地、沿海防護林、森林公園、生態公益林等六條林業生態紅線，建立紅線管控制度和森林資源承載能力預警機制。
2.嚴格執行林地定額和用途管制。深化林業審批制度改革，優化審批流程，節約集約使用林地，嚴格限制林地轉為建設用地和其他農用地。建設項目使用林地實行總量控制和定額管理，優先保障重點、民生、基礎設施建設，合理調控城鎮、園區建設項目，從嚴控制工礦項目和商業性開發項目。
3.落實異地恢復森林植被制度。認真落實《福建省人民政府辦公廳關于印發福建省林地占補平衡試點工作方案的通知》（閩政辦〔2014〕145 號），做好林地占補平衡工作，嚴格落實項目建設使用林地異地恢復森林植被制度，恢復森林植被不力的，林業部門將暫停受理其占用征收林地審核審批申請。
4.強化沿海基干林帶的建設和保護、修復。嚴格依法區劃界定沿海基干林帶，落實基干林帶同區位“先補后征”“占一補一”政策，除省級以上批準的基礎設施、公共事業、民生項目，國防、外交項目以及重要的生態項目外，其他建設項目不得使用基干林帶。鼓勵開展沿海基干林帶建設。充分利用海岸前沿的宜林荒山、荒地和沙灘，營造沿海基干林帶；及時更新老化的防風固沙林和改造提升低質低效巖岸基干林帶。特別是要認真落實《福建省沿海防護林條例》，沿海設區市、縣（市、區）按有關規定每年地方財政總支出的1%投入林業的資金，應當優先安排防護林建設（沿海基干林帶）。對受風沙危害的農田，應當按照不少于受害農田面積的3%營造農田林網。
七、關于加大森林資源培育力度，確保森林面積和覆蓋率不下降
1.完善造林補貼政策。落實《福建省人民政府辦公廳關于切實抓好2015年造林綠化和森林經營工作的通知》（閩政辦〔2014〕151 號），今后根據造林綠化的重點和實際需要，不斷調整完善省級造林綠化補貼政策。各地也應在中央和省級專項補助資金的基礎上，安排相應配套資金，確保育林基金、森林植被恢復費和森林資源補償費用于造林綠化和森林經營。
2.嚴格落實“三個必造”。上年林木采伐跡地必須造上林，上年森林火災、林業有害生物危害和盜砍濫伐跡地必須造上林，上年項目建設占用征收林地的必須通過等面積以上荒山或非規劃林地造林予以補充。
3.強化森林經營。一是結合松材線蟲病防治、山地水土流失治理、景觀提升等，加快林相改造，優化樹種和林分結構，增強森林生態功能。二是依托國家防護林、國家木材戰略儲備基地等建設工程，加大森林撫育、封山育林力度，將未成林造林地、疏林地、灌木林地培育成為有林地，充分挖掘森林覆蓋率和蓄積量增長潛力。每年完成森林撫育、封山育林各200萬畝以上。
八、關于加強森林災害防控，提高林業抵御災害能力
（一）加快生物防火林帶建設。選擇山腳田邊及其一重山山脊等重點火險部位建設生物防火林帶，做到因害設防，適地適樹。2016年底前完成山腳田邊生物防火林帶建設45萬畝，省級財政給予每畝1000元補助。
（二）提高森林火災防控水平。認真落實《福建省森林防火條例》，嚴格落實森林防火責任制，強化森林火險預警監測，扎實做好森林火災應急處置準備，大力推進縣級專業森林消防隊伍建設，全面提升森林火災應急處置能力。組織編制“十三五”期間森林防火規劃，推進福建省森林火災應急裝備建設項目，強化指導督促檢查，繼續認真抓好森林防火重點整治工作。特別是爭取國家支持我省建設森林防火遠程視頻監控系統和航空護林站，完善森林火災防控體系。
（三）強化重大林業有害生物防控。一是認真落實省政府辦公廳下發的《關于進一步加強林業有害生物防治工作的實施意見》（閩政辦〔2015〕61 號），加強監測預警，強化檢疫御災，提升應急防治能力，堅持科學防治，創新防治機制。二是落實《福建省重點生態區位重大林業有害生物防御規劃（2015-2020年）》，推進重點生態區位重大林業有害生物防御工作，加強檢疫封鎖，加快樹種結構調整，有條件的市、縣（區）在重點生態區位規劃建設生物隔離帶，阻隔自然傳入。三是落實《福建省人民政府關于下達2015-2017年松材線蟲病等重大林業有害生物防控目標責任的通知》，強化地方政府和林業主管部門“雙線”責任制，建立防控掛鉤聯系制度和嚴格的督查、考核、問責追究制度。四是加快相關立法，爭取盡早出臺《福建省林業有害生物防治檢疫條例》，推動依法治理進程。五是推行社會化專業化防治。積極探索建立防治服務組織管理機制、技術、標準和資質認定，推行購買服務和防控績效承包模式，規范防治服務市場，保證公平有序競爭；培育壯大調查監測、疫情除治、工程監理3支專業隊伍；加快制定《林業有害生物防治服務組織等級劃分規范》地方標準，建立工作業績檔案并向社會公布。
九、關于加快推進依法治林，深化林業綜合執法體制改革
1.深化林業綜合執法體制改革。認真總結近幾年來林業綜合執法改革經驗，積極探索行政執法職能和機構整合的有效方式，創新綜合執法方式和管理機制，加強林業執法隊伍建設，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。
2.推進信息化、規范化建設。一方面，2015-2020年省財政每年安排森林公安1500萬元用于林區主要交通路口的視頻監控卡口系統建設。省林業廳將編制《福建省林區道路視頻監控治安卡口建設規劃（2015-2020年）》，針對福建省林區治安和涉林案件特點，立足林區實際，采用現代通信技術和視頻監控技術，以省森林公安局為中心，市、縣、所森林公安三級機構為節點，依托公安信息網絡，在全省林地面積100萬畝以上的54個縣（市、區）開展重點林區道路及涉林案件高發區域內道路沿線的視頻監控治安卡口建設，搭建全省林區道路視頻卡口信息共享及聯網平臺，實現全省森林公安所有卡口數據實時轉發，數據統一存儲（視頻分域存儲）。同時平臺與福建省公安廳治安卡口數據建立聯接共享，實現各類違法車輛信息的比對報警以及統一查詢、跨區域布控等卡口數據的共享應用，實現全省林區道路卡口過車信息的快速傳遞、存貯、交流、調用共享、處理分析、指揮決策。另一方面，加快推進以執法基本裝備和辦案場所規范化為主要內容的林業執法體系建設，提升林業執法能力。省財政將安排資金支持林業執法體系示范點建設。
3.建立破壞森林、濕地資源舉報獎勵制度。省、市、縣三級建立有獎舉報制度，按照屬地管理原則，分級查處，分級獎勵。具體有獎舉報范圍、有獎舉報渠道、舉報獎金發放標準、舉報工作制度等由各級林業主管部門制定，爭取將舉報獎勵資金納入當地財政預算安排，并確保專款專用。
4.嚴厲打擊破壞森林、濕地資源違法犯罪行為。一是加強日常專業執法與專項行動執法、重點區域整治行動相結合的林業綜合執法，保持高壓態勢，嚴厲打擊破壞林地、濕地、森林和野生動植物資源違法犯罪行為。二是建立定期分析、嚴打整治、情報收集研判、巡查監督、預防管控、部門協作等工作機制。三是建立責任追究工作機制。認真貫徹《福建省林業廳關于進一步加強林業執法工作的意見》（閩林綜〔2012〕123號）等文件要求，切實履行職責，對行政不作為，以及行政亂作為等問題，要根據《福建省林業廳森林資源保護過錯問責若干規定》（閩林綜〔2013〕10號）等規定，嚴肅追究責任。
5.各級財政按規定做好森林公安經費保障工作。各級財政部門要按中央和省的政策規定，加大對森林公安“四項建設”的投入力度，在基礎建設、辦案經費、獎勵經費等方面做好經費保障工作，努力打造一支基礎設施完備、執法規范、隊伍正規、戰斗力過硬的森林公安隊伍。
十、關于大力發展特色林產業，促進產業轉型升級
1.加大設施林業投入，扶持林業特色富民產業發展。一是啟動實施第三輪（2015－2017年）現代竹業發展項目。繼續扶持竹林資源優勢明顯的重點縣和重點鄉鎮，抓好竹山道路建設、竹農技術培訓、竹林噴滴灌設施建設、竹林墾覆施肥等豐產關鍵環節，加快豐產竹林基地建設，提高竹林單位面積產量和效益，促進農民增收，帶動竹產業發展。二是繼續實施現代農業（油茶）生產發展項目。繼續爭取財政支持，著力建設一批現代農業（油茶）示范基地，以引導林農科學發展、集約經營，穩步推進油茶產業持續健康發展。三是繼續實施現代農業（花卉）生產發展項目。“十三五”期間將繼續遴選一批大中型花卉企業實施省級現代農業（花卉）生產發展項目，支持花卉生產經營單位通過提升生產設施水平提高花卉生產水平和花卉產品質量，增強市場競爭力，進一步做大做強特色優勢花卉產業。以上現代農業發展項目，各地均可按照省財政廳和省林業廳每年印發的《項目申報指南》要求進行申報。
2.扶持引導林下經濟科學發展。2015-2018年省財政每年安排7000萬元專項補助資金，依據生態優先、先建后補、相對集中等原則，對林下種植、林下養殖、相關產品采集加工和森林景觀利用進行大力扶持，努力實現“生態受保護、農民得實惠”目標。省財政廳、林業廳按照《福建省省級財政專項資金管理辦法》，將資金按因素法分配到各有關縣（市、區）財政部門，由有關縣（市、區）財政、林業主管部門，具體負責組織本部門或本地區所屬企業、單位林下經濟發展專項資金的項目庫建設、項目審核申報、項目組織實施、資金拔付、監督及績效評估等工作。
3.推進森林可持續經營。以現代森林經營理論為指導，以提升森林質量和總量為目標，以開展森林可持續經營試點為抓手，繼續推進林木采伐方式轉變，積極探索我省森林可持續經營。同時，探索推動森林碳匯工作。不斷完善我省林業碳匯計量監測體系，定期開展監測，鼓勵開發能在國內碳交易市場的交易合格的林業碳匯項目。
4.支持林業科研和技術成果轉化。根據我省生態文明建設和現代林業發展的需要，積極爭取項目資金，開展關鍵技術的研究，重點開展森林可持續經營、森林定向培育和林分修復、傳統林產加工業的產業升級、林木資源高效加工利用、林下經濟、林業新興產業等方面關鍵技術研究，大力開展林業標準化體系、科技示范園區建設，充分發揮示范區引領、示范帶動作用，不斷提升我省林業科技創新能力和水平。同時，大力宣傳普及林業科技知識，充分利用“6?18”“9?8”等平臺，積極開展科企對接活動，促成企業與國內外科研機構、院校、企業的項目對接，推動林業先進、成熟實用技術的轉化應用，為林業產業轉型升級提供有力的科技支撐；積極推進森林認證、國家地理標志產品、生物安全管理、林業知識產權保護等工作，努力提升林產品質量監督管理水平。
十一、關于確保以上九條措施的落實
1.加強林業改革發展工作的組織領導。各級政府、各有關部門要切實加強對深化林業改革、加快林業發展工作的組織領導，落實縣級人民政府保護發展森林資源目標責任制，加快推進生態公益林、濕地保護等林業相關立法工作，建立健全破壞森林、濕地資源責任追究制度。
2.完善生態文明考核評價機制。繼續將森林覆蓋率、森林蓄積量、林地保有量等指標納入政府績效等評價考核體系。根據《福建省機關效能建設領導小組關于印發〈2015年度績效管理工作方案〉的通知》（閩效綜〔2015〕3號），繼續將森林覆蓋率、森林蓄積量和林地面積減少率列入三明、南平、龍巖、寧德等四個設區市2015年度設區市的績效考評指標，分值占分地區考核指標100分的10分。